De digitale overheid in Nederland: koploper of hekkensluiter?

Het kabinet Rutte-III zet stevig in op digitalisering van de overheid. Het urgentiegevoel daarbij is groot. Maar hoe doet Nederland het eigenlijk vergeleken met de koploper en een achterhoedespeler? En wat zijn succesfactoren om te zorgen dat het lukt? In dit artikel gaan Erik Boerma en Mark Elstgeest daarop in en leggen uit wat Nederland daarvan kan leren. En vooral ook wat organisaties hier vervolgens mee kunnen.

Denemarken: het best gedigitaliseerde land in de EU

Digitale vooruitgangskracht

Denemarken is het best gedigitaliseerde land in de Europese Unie. Dat blijkt uit de Digital Economy and Society Index (afgekort DESI-index), een rapport dat in mei dit jaar is gepubliceerd door de Europese Unie. Het land heeft niet alleen een sterke digitale basis maar blijft ook op het gebied van digitale vooruitgangskracht koploper in Europa.

Zoals in meerdere landen, wordt door de Deense overheid digitalisering sterk gestimuleerd. Elke paar jaar wordt er een nieuwe digitale strategie gepresenteerd die concrete initiatieven uitlicht en erop gericht is te blijven doorgroeien. Er is een speciaal agentschap binnen het ministerie van Financiën dat toeziet op de uitvoering van deze strategie, de Agency for Digitisation. Maar los van de strategische inspanningen van de centrale overheid, zijn er ook andere factoren die bijdragen aan dit succes.

Digitalisering als doel, niet als middel

De wil om te veranderen, zit niet alleen bij de centrale overheid maar komt ook vanuit organisaties zelf. Organisaties lijken digitalisering niet als doel te zien maar als middel om flexibel en dynamisch te blijven. Als je het vanuit dit perspectief bekijkt, worden digitale transformaties geen doel op zich maar een manier om aan te sluiten bij externe digitale ontwikkelingen. En dat gebeurt niet één keer; de organisaties en administraties worden zo ingericht dat ze dat continu kunnen blijven doen.

Digitaal, tenzij

Daarnaast is de algemene tendens in Denemarken “digitaal, tenzij”. Dit houdt in dat publieke dienstverlening aan de burger in eerste instantie digitaal is en dat er voldoende hulp beschikbaar is voor als het niet lukt. Dit gaat volgens het 80/20 principe: 80% van alle pogingen moet digitaal goed gaan en 20% niet. De Deense variant van Mijnoverheid, borger.dk, is volledig volgens dit principe ingericht. Dit heeft ertoe geleid dat Denemarken op het gebied van digitale dienstverlening plaats drie bezet op de DESI-index.

Tot slot draagt ook een uitgebreide, maar vooral ook veilige, uitwisseling van gegevens tussen organisaties bij aan het digitale succes. Dit zorgt ervoor dat het land hoog scoort op bijvoorbeeld eHealth en het verklaart ook waarom borger.dk zo goed werkt: de burger heeft toegang tot gegevens van verschillende dienstverleners en kan informatie ook uitwisselen.

De lessen voor Nederland: iteratief werken en eigenaarschap creëren

Grote plannen van een overheid bieden geen garantie voor de toekomst. De aanpak die ze in Denemarken hanteren, is gericht op het vergroten van draagvlak voor de verandering met twee middelen: ten eerste de verandering stap voor stap doorvoeren zodat je ook snel verbeteringen kunt doorvoeren. En ten tweede het vergroten van eigenaarschap bij organisaties zelf: als je de verantwoordelijkheid zo ‘laag’ mogelijk belegt, is de kans groter dat de verandering blijvend is.

Onze ervaring bij Morgens is dan ook dat je als organisatie je beter een meer iteratieve aanpak kunt hanteren die van kleine stappen uitgaat. Je hebt dan de mogelijkheid om continu te blijven verbeteren en geleerde lessen meteen in de praktijk te brengen. Bovendien brengt een grote verandering ook een verhoogd risico op mislukkingen met zich mee. Mislukkingen die je natuurlijk liever ziet aankomen of vermijdt.

Digitale overheid in Italië: onderaan de lijstjes

DESI-index: vijf aspecten van digitale prestaties

Italië opereert in de achterhoede als het gaat om digitale publieke diensten. Zij hebben de op vier na laagste score op de DESI-index in Europa. Deze DESI-index meet vijf aspecten van digitale prestaties: internet connectiviteit, digitale vaardigheden, gebruik van internetdiensten, integratie van digitale technologie en digitale publieke diensten (eHealth en eGovernment).

Geen opgaande lijn

Burgers in Europa kiezen vooral voor digitale dienstverlening van de overheid om de tijd die ze kwijt zijn voor publieke diensten te verlagen. Gemiddeld kiest in Europa inmiddels ruim 58% voor digitaal. In Italië ligt dat veel lager: op 30%. Wat opvalt is dat Italië achterblijft met het verbeteren van online dienstverlening door de overheid. Bij de meeste landen is er een opgaande lijn, maar in Italië is er tussen 2016 en 2017 nauwelijks verbetering zichtbaar. Dat is een groot verschil met andere landen. Waar Italië wel een verbeterslag heeft bereikt in 2017, is de beschikbaarheid van ‘open data’ (informatie die vrij beschikbaar is) voor hergebruik en analyse: die steeg van 50% naar ruim 80%.

Gebrek aan eHealth services

Italië scoort, overigens net als Nederland, niet goed op de beschikbaarheid van online gezondheidszorg en online gezondheidsgegevens. Bij de koplopers, Finland en Estland, gebruikt meer dan 50% van de burgers eHealth services. In Italië ligt dat onder de 25%. De EU-barometer geeft aan dat meer dan 50% van alle burgers dit wel zou willen.

Hoe is het zo gekomen?

Er worden verschillende zaken oorzaken voor de bestaande situatie genoemd. Allereerst een gebrek aan digitaal leiderschap en een lange termijn politiek commitment ten aanzien van de plannen. Daarnaast een gebrek aan kennis, goede ICT’ers en digitale vaardigheden. De publieke processen in Italië zijn complex, dus om ze te digitaliseren is een stevige versimpelingsslag nodig. En vervolgens een goede veranderkundige implementatie. Dat kost tijd en vereist een lange adem. Met de vele politieke wisselingen is er geen executiekracht om de situatie te verbeteren.

Veel plannen, weinig executie in Italië

Ambities zijn er wel. Al in 2005 werden ambitieuze plannen bekend rond eGovernment en administratieve versimpeling in Italië. In 2017 zijn ambitieuze plannen gepresenteerd rond zowel de introductie van digitale opleidingen (met als doel 105.000 mensen op te leiden), als van digitale authenticatiemiddelen (acceleratie van eID’s) en een ’industrie 4.0 strategie‘. Dit alles geleid door een door de centrale overheid benoemd Digitale Transformatie Team. Hopelijk leidt deze integrale, centrale aanpak tot de lange termijn digitaliseringsslag die Italië nodig heeft. Cruciaal is daarbij de menskant: vertrouwen in de digitale overheid en leiderschap in het realiseren van de verandering.

Een les voor Nederland: koers houden

Digitalisering vraagt een lange adem van het leiderschap. De situatie in Italië leert ons dat het maken van plannen alleen geen sleutel is tot succes. De belangrijkste en vaak ook lastigste stap, is de implementatie van de verandering. De leiders van organisaties zouden hierbij het juiste voorbeeld kunnen geven door een gerichte stip op de horizon te creëren en daaraan vast te blijven houden.

In Nederland kan de digitale overheid slimmer, toegankelijker en persoonlijker

Volop plannen maken

Plannen worden er ook in Nederland volop gemaakt. Op 13 juli van dit jaar presenteerde het kabinet haar Agenda Digitale Overheid, ‘NL DIGIbeter’ onder de noemer ’slimmer, toegankelijker en persoonlijker‘. Slimmer houdt in dat er flink wordt geïnvesteerd in innovatie en experimenten met nieuwe technologieën, en dat hierbij de hulp wordt ingeschakeld van ondernemers en kleine marktpartijen.

Ook voor de doelstelling ’toegankelijker’ wil de overheid samenwerken met het bedrijfsleven om digitaal minder vaardigen te ondersteunen en gebruik te maken van pilots en testomgevingen. Het persoonlijker maken van de digitale overheid betekent dat de burger meer regie krijgt en centraler komt te staan, door het vergroten van de digitale dienstverlening en door te vertrekken vanuit de leefwereld van de burger.

Dit plan komt uiteraard niet uit de lucht vallen. De digitalisering van de overheid gaat minder snel dan voorzien in de voorganger van NL DIGIbeter, het programma ‘Digitaal 2017’ . Het regeerakkoord van Rutte-II schreef voor dat in 2017 de burger al haar zaken digitaal met de overheid zou moeten kunnen afhandelen. Uit een onderzoek dat I&O Research eerder dit jaar uitbracht, blijkt dat deze doelstelling bij lange na niet is bereikt.

Interessant hierbij is de vraag of we in Nederland te kritisch op onszelf zijn of dat we onze plannen te ambitieus maken. In het DESI-rapport bezet Nederland namelijk de vierde plaats en scharen we ons daarbij dus in de top van Europa. Bovendien hebben we een sterke groei doorgemaakt ten aanzien van het gemiddelde van de EU-landen. Als we inzoomen op het onderwerp digitale overheid, staat Nederland op de zesde plaats. Het rapport kent zelfs een bijzondere vermelding toe aan de openheid van de Nederlandse overheid. Het enige vlak waarop Nederland echt onder het gemiddelde scoort, is de digitale dienstverlening aan bedrijven.

Drie succesfactoren voor onze digitale overheid

Als we door de oogharen naar Nederland kijken in vergelijking met Denemarken en Italië, vragen we ons af hoe we bij Denemarken langszij kunnen komen en lessen kunnen trekken uit de uitdagingen waar ze in Italië tegenaan lopen. Wij zien hier drie succesfactoren voor het omgaan met digitalisering: koers houden, iteratief werken en het zorgen voor een oplossing die écht gedragen is. Deze factoren zagen we ook in het onderzoek dat we vorig jaar publiceerden over digitale transformaties bij de Nederlandse overheid.

Zorg voor een gedragen oplossing en verbeter in kleine stapjes

Bij een verandering met zo’n grote impact, zijn de drie genoemde succesfactoren cruciaal. Iteratief werken gaat eigenlijk hand in hand met het zorgen dat een oplossing die je voor een probleem bedenkt daadwerkelijk gedragen wordt. Dit geldt voor een organisatie, maar je kunt dit ook breder trekken naar de overheid als geheel. Als je bij een digitale transformatie ervoor kunt zorgen dat je medewerkers en burgers zo snel mogelijk het voordeel van de tansformatie inzien, heeft deze veel meer kans om te slagen.