Hoe gemeenten écht veranderen

Vorig jaar kwam het boek ‘De Veranderende Gemeente’ uit. Veel gemeentepioniers waar Morgens contact mee heeft kennen het boek en we vinden het dan ook leuk om hierover in gesprek te gaan. Het boek biedt een verfrissende kijk op hoe gemeenten écht veranderen (en soms juist ook helemaal niet veranderen). In samenhang met ons eigen onderzoek naar ‘de Gemeente van Morgen’ leek het ons leuk om de auteur van het boek, Thijs Homan, enkele verdiepende vragen te stellen over zijn bevindingen met betrekking tot ‘de Veranderende Gemeente’. Wat we alvast kunnen verklappen: we kregen niet de antwoorden die we verwacht hadden.

Hoe raakte u geïnteresseerd in organisatieverandering?

“Dat gaat heel ver terug in de tijd. Ik heb ooit op Nyenrode gestudeerd. Daar werd ik op een gegeven moment benaderd door de hoogleraar Organisatiekunde, met de vraag of ik zijn student-assistent wilde worden. Dat ben ik gaan doen en vond ik erg leuk. Toen deze man decaan werd vroeg hij me of ik zijn colleges wilde overnemen. Toen stond ik dus opeens als jong broekje voor de klas om het vak Organisatiekunde en Organizational Behavior uit te venten.

Uiteindelijk ben ik bij die hoogleraar gepromoveerd. Na mijn promotie ben ik benaderd door een adviesbureau om op het onderwerp van mijn proefschrift advieswerk te gaan doen. Daar heb ik toen de smaak voor changemanagement te pakken gekregen. Bij Nyenrode werd ik gevraagd om onderzoek te gaan doen naar lerende organisaties. Dat was vooral veel action research en zat dicht tegen advieswerk aan. Nyenrode vroeg mij vervolgens om een nieuw programma te ontwikkelen over Organisatieverandering en verandermanagement. Dat programma heb ik toen zo ontwikkeld dat ik er ook een boek van kon maken. Dat is het boek Organisatiedynamica geworden, wat nu nog steeds een bestseller is. Het gaf de aanzet om bij de Open Universiteit Nederland hoogleraar op dit gebied te worden.”

Het boek dat u heeft geschreven over de Veranderende Gemeente komt vast niet uit de lucht vallen. Kunt u kort iets vertellen over we weg die u heeft gelopen die uiteindelijk heeft geresulteerd in de publicatie van dit boek?

“In grote lijnen ben ik meer en meer gaan ontdekken dat datgene dat in de onderzoeksliteratuur en de managementpublicaties staat vooral gaat over wat er zou moeten (‘normatief’ is). Door mijn eigen praktijkervaringen als adviseur merkte ik dat de feitelijke organisatiedynamiek daar zeer ver vanaf staat. Mijn onderzoek gaat daarom bewust niet over hoe het moet, maar over hoe het gaat. Ik heb met afstudeerders een onderzoeksinstrumentarium ontwikkeld om bij organisaties te kunnen onderzoeken wat er in de praktijk allemaal gaande is. En hoe dat te verklaren is.

Ik werd benaderd door het A&O-fonds gemeenten met de vraag of ik onderzoek wilde doen naar ‘de veranderopgaven voor de toekomst’ van gemeenten. Ik zei dat ik er niet in geïnteresseerd was om zo’n onderzoek te doen. Het zou dan namelijk zijn gegaan over ‘hoe het moet’ en niet over hoe het daadwerkelijk gaat. Ik heb toen een kort tegenvoorstelletje gedaan – letterlijk een paar A4-tjes – en dat sloeg blijkbaar goed aan. Dat vormde de basis voor het onderzoek ‘De Veranderende Gemeente’.”

Uw onderzoek is een hele verfrissende kijk op het reilen en zeilen binnen gemeenten. Maar voordat we hierop ingaan: wat is een ‘gemeente’ eigenlijk überhaupt?

“Je kunt er natuurlijk op duizend-en-een verschillende manieren naar kijken, maar laat ik het onderzoek als vertrekpunt nemen. Dan zie ik gemeenten vooral als een verzameling zwermen van mensen, die druk met elkaar bezig zijn en losjes aan elkaar zijn gekoppeld. Allemaal hebben ze de gemeente als werkgever. Maar eigenlijk zeggen de formele aspecten van een gemeente (inclusief opgestarte verandertrajecten) weinig over wat die mensen feitelijk allemaal doen. De wijze waarop ze in werkelijkheid functioneren is het resultaat van alle interacties die ze met elkaar hebben en de machtsdynamieken die daarbij aan de orde zijn. Tussen bepaalde groepen mensen ontwikkelen zich coalities rondom bepaalde thema’s. Binnen die interacties zijn er steeds veranderende machtsbalansen. In het boek duid ik dat met de term ‘machtszee’.”

Dus een gemeente is in uw ogen eigenlijk niet één omlijnde club van mensen?

“Nee. Als er één ding is wat ik ontdekt heb tijdens mijn onderzoek, dan is het wel dat gemeenten in wezen ‘bedrijfsverzamelgebouwen’ zijn. Daarbinnen houden allerlei min of meer zelfstandige clubs zich bezig met totaal verschillende werkzaamheden.

Het is daarom niet zinnig om de vraag te stellen ‘wat een gemeente beter kan doen’. De term ‘beter’ suggereert namelijk dat je universele uitspraken kunt doen, die dan zouden gelden voor gemeenten als geheel. Deze manier van kijken staat volgens mij haaks op wat er feitelijk gaande is in gemeenten. Daar is juist een continue strijd gaande tussen tal van mensen (afdelingen, clusters, belangengroepen etc.) om te proberen hún ideeën over ‘beter’ meer invloed te laten krijgen dan andermans ideeën over ‘beter’.

Een andere redenering over gemeenten is vaak dat zij een ‘omgeving’ hebben. En doordat die omgeving verandert, zouden gemeenten óók moeten veranderen. Ik kijk hier totaal anders tegenaan. Wat mij betreft bestaan ‘omgevingen’ en ‘gemeenten’ helemaal niet. Bezien vanuit de sociale complexiteitsbenadering is het buitengewoon vreemd dat een ‘gemeente’ zou moeten reageren op ‘de veranderingen in de omgeving’. Dit zijn tweede-orde abstracties, die weinig van doen hebben met de feitelijke praktijk van hoe mensen in gemeenten dagelijks functioneren. Wat uit het onderzoek juist naar voren komt is, dat al de verschillende coalities, clusters, spontane samenwerkingsverbanden eigenverhalen maken over ‘de omgeving’, waarbij ze problemen ‘in’ die omgeving signaleren die ze gebruiken ter legitimering van hun eigen plannen, instrumenten en belangen. Je zou dus eerder kunnen zeggen dat er net zo veel ‘omgevingen’ zijn waar de gemeente op zou moeten inspelen, als dat er coalities, clusters etc. zijn, die het over die omgeving hebben.”

Wat heeft u nog meer verrast tijdens uw onderzoek naar hoe gemeenten veranderen?

“Als eerste het grote belang van de legitimiteit van de gemeente. Dat gaat over de mate waarin het handelen van een gemeente in het gemeentelijke veld als gegrond en gerechtvaardigd wordt ervaren. En ook de wijze waarop dat gebeurt. Legitimiteit is iets waarin ik me al langer aan het verdiepen was. Mijn vraag daarbij was hoe gemeenten hun eigen legitimiteit regelen; hoe ze dat organiseren. Mijn grootste verrassing is dat ze dat niet bewust doen. Toch lijkt legitimiteit een verschijnsel te zijn dat op de achtergrond meespeelt bij alle dynamieken en processen die ik heb geobserveerd. Een verschijnsel dat telkens ontstaat, zonder dat het bewust wordt nagestreefd.”

Interessant! Kunt u meer vertellen over dat belang van legitimiteit voor gemeenten?

“Ik heb regelmatig controllers gesproken die helemaal in paniek raakten van mijn verhalen over bijvoorbeeld de vele verandertrajecten die gaande zijn en die soms nauwelijks effect hebben: ‘dat is toch verspilling van publieke middelen!’. Vanuit de new public-management filosofie, waarbij gemeenten moeten gaan lijken op commerciële organisaties, is dit inderdaad geldverspilling. Maar gemeenten zijn geen commerciële organisaties. Ze hoeven zich niet op alle vlakken als bedrijf te gedragen. Het zijn publieke organisaties, die een enorm breed en divers pakket aan diensten en activiteiten uitvoeren. Daar is een grote waaier aan verschillende in- en externe partijen mee gemoeid die allen verschillende belangen hebben en proberen invloed uit te oefenen.

Juist gezien die mêlee aan machtsdynamieken en beïnvloedingspogingen is het superbelangrijk dat een gemeente over de gehele lijn als legitiem wordt ervaren. Anders gaat het helemaal mis. Juist dat legitimiteitsbelang maakt dat het soms ‘goed’ is om niet efficiënt en bedrijfsmatig te functioneren. Tegelijkertijd moet men naar buiten toe de schijn ophouden dat het wel zo is. Efficiency en bedrijfsmatig functioneren lijken vandaag de dag immers een soort universele norm en toetssteen te zijn. Maar mijn onderzoek laat zien dat er nog een veel hoger belang is, en dat is dat gemeenten als legitiem worden gezien.”

Een van de respondenten reageerde op uw vragenlijst dat zijn gemeente ‘startverslaafd’ is. Wat betekent dit?

“Met de term startverslaafd bedoel ik dat veel respondenten ervaren dat er overal in hun gemeente continu nieuwe verander- en innovatietrajecten worden opgestart. Vaak voorzien van de nodige poeha, fanfare, mooie plaatjes, sexy kreten en fraaie powerpoints. Vervolgens gaan veel van die initiatieven na een bepaalde tijd toch weer als een nachtkaars uit. Als dat regelmatig gebeurt, dan zou dat een trigger kunnen zijn om eens goed te evalueren wat er allemaal gaande is. Maar wat blijkt? Binnen gemeenten is reflectie niet altijd sexy. Met als gevolg dat onsuccesvolle verandertrajecten juist eerder een stimulans vormen, om weer allerlei nieuwe veranderinitiatieven te starten.”

Bent u in het algemeen positief of negatief over de manier waarop gemeenten veranderen? En waarom?

“Ik ben niet zo van het geven van waardeoordelen. Ik vind de manier waarop gemeenten veranderen vooral fascinerend: het is kennelijk soms helemaal niet zo erg als verandertrajecten weinig effect hebben. In het onderzoek hebben we in dit verband ontdekt dat er zich binnen gemeenten een ragfijn en fijnmazig netwerk van activiteiten heeft ontwikkeld dat ervoor zorgt dat sommige verandertrajecten weinig opleveren. En daar hoort ook bij dat naar buiten toe de schijn moet worden gewekt dat ze wel succesvol zijn.”

Wanneer kun je dan spreken van een ‘succesvolle verandering’?

“Ik heb gezien dat het concept succesvol een buitengewoon rekbaar begrip is. Diegenen die een verandertraject hebben geïnitieerd zullen bijna altijd claimen dat de verandering succesvol was, en diegenen die ermee te maken hebben (de beoogde doelgroep van de verandering) verzuchten tegelijkertijd: ‘ach dat was het zoveelste traject. Rustig doorgaan met ademhalen en dan houdt het vanzelf wel weer een keer op’. Ook zijn veel mensen in gemeenten buitengewoon opportunistisch wat betreft de veranderingen waar ze zich wel en niet aan verbinden. Waarbij ze die verbindingen ook weer gemakkelijk verbreken, als het hen niet voldoende oplevert voor hun eigen belangen. Ook kunnen claims over het succes van veranderingen met de dag wisselen: de ene keer ben je het baasje en wordt datgene dat je doet als heel succesvol afgeschilderd, het volgende moment laat men je vallen en omarmt men een ander verhaal. Dit hangt vooral ook af van de mate waarin iemand denkt dat zijn eigenbelang beter uit de verf komt als hij zich met een bepaald traject verbindt.

Beschouwd vanuit het onderzoek zou ik ‘succes’ juist vooral willen relateren aan de mate waarin iets bijdraagt aan het ontstaan van externe legitimiteit, en dus minder aan de mate waarin een verandertraject bijdraagt aan interne verandering.”

Bij Morgens hebben we veel gesprekken gevoerd over hoe de ‘Gemeente van Morgen’ eruit zou kunnen zien. Hoe kunnen verhalen over de ‘gemeente van morgen’ in uw ogen bijdragen tot verandering?

“Dat soort verhalen kunnen betekenis krijgen zodra ze bepaalde mensen binnen gemeenten weten te inspireren. Als dat lukt, dan kan het zijn dat ze die gedachten en opvattingen vervolgens inbrengen in de dagelijkse gesprekken die ze met elkaar en met collega’s hebben. Als dat er vervolgens toe leidt dat die mensen enthousiast worden, ontstaat er in die interacties zodoende een lokale betekenisgeving. Als men van daaruit dan weer met anderen daarover verder praat, kan het zijn dat die bepaalde betekenisgeving door meer en meer mensen ondersteund wordt. Hierbij geldt dat naarmate er zich rondom een bepaalde gedachte (idee, initiatief, innovatie) een groter en heterogener netwerk ontwikkelt, die gedachte meer ‘zeggingskracht’ krijgt. Lees: een grotere kans heeft om invloedrijk te worden binnen de gemeente. De impact van een verhaal over de gemeente van morgen hangt volgens mij dus niet persé af van de inhoud van een verhaal, maar van de vraag of de mensen die er enthousiast over zijn erin slagen om in de machtszee van ideeën voldoende steun en macht te verwerven om iets met dat verhaal te gaan doen.”

Uw onderzoek heeft behoorlijk wat golven gemaakt binnen gemeenten. Wat waren volgens u de reacties op uw onderzoek?

“De reacties lopen nogal uiteen. Sommigen ontkennen de onderzoeksresultaten simpelweg en zeggen dat gemeenten zo niet opereren. Anderen worden kwaad, omdat het boek als het ware hun zeepbellen doorprikt. Weer anderen ervaren het onderzoek als een serieuze verrijking van hun begrip van wat er in gemeenten gebeurt. En weer anderen gaan er mee aan de slag, zien allerlei nieuwe mogelijkheden etc. De diversiteit van gemeenten die ik heb beschreven in het onderzoek zelf, zie ik dus ook terug in de wijze waarop het onderzoek impact heeft. Een breed pallet aan allerlei verschillende reacties.

Ook de effecten van het onderzoek nemen veel verschillende vormen aan. Ik voer hier op dit moment een diepgaande evaluatiestudie naar uit. Globaal beschouwd zie ik drie soorten effecten. Allereerst begrijpen veel mensen beter wat er gebeurt. Ze krijgen beter door hoe de hazen lopen, en hebben meer inzicht in waarom de dingen gaan zoals ze gaan. Het tweede effect is dat sommige mensen dingen anders zijn gaan doen. Ze pakken verandering bijvoorbeeld anders aan. Het derde effect dat ik zie is dat het klassieke management-denken de inhoud van De Veranderende Gemeente als het ware naar binnen zuigt. Zo wordt het een nieuwe tool; een nieuwe interventie. Ik kan dat natuurlijk niet voorkomen. Maar eigenlijk is dit laatste juist niet de bedoeling van het onderzoek. Het ging immers niet over hoe het moet of zou moeten, maar over hoe het gaat. Een fraai voorbeeld hiervan is een gemeente, waar men nu een cultuurtraject wil gaan opstarten om een ‘veranderfonteintjes-vriendelijk klimaat’ te scheppen. Zo’n gedachte staat echt haaks op de essentie van wat het onderzoek beoogde.”

Veel van onze lezers houden zich binnen gemeenten bezig met het realiseren van verandering door het initiëren en/of begeleiden van verandertrajecten. Afgaande op uw onderzoek, wat zou u deze veranderaars mee willen geven als ze effectief willen zijn?

“Vooral dat ze eens heel goed moeten nadenken over wat ‘effectief-zijn’ nou feitelijk betekent in een gemeentelijke context. Een van mijn belangrijkste inzichten is dat de overgrote meerderheid van verhalen over verandermanagement gaan over de vraag hoe realiseer ik de doelen van mijn verandertraject? Daarbij gaat men ervan uit dat men alleen op de wereld is, en dat er verder niets anders in de organisatie speelt dan dat ene verandertraject. Op zich is er natuurlijk niks mis mee om helemaal te gaan voor iets dat je belangrijk vindt. Maar wat de resultaten van het onderzoek overduidelijk aantonen is, dat dit beeld niet overeenkomt met de realiteit. Er is juist sprake van een veelheid van verandertrajecten en initiatieven die allemaal met elkaar aan het stoeien zijn over wie de meeste aandacht en het grootste budget krijgt.

Ik beschouw ‘effectief zijn’ dan ook niet primair als het realiseren van vooraf opgestelde veranderdoelen. Wat mij betreft gaat het eerder om – wat ik ben gaan noemen – pre-changemanagement: je bezighouden met de vraag hoe je het machtsspel van de verandertraject-competitie speelt in de zee van machtsdynamieken oftewel de machtszee.

Doordat al die verandertrajecten op elkaar inwerken en met elkaar aan het concurreren zijn komt er aan het eind nooit precies uit wat je aan het begin had gehoopt en misschien had verwacht. Dit is een dynamiek die de feitelijke impact van verandertrajecten op de gemeentelijke organisatie dus sterk afzwakt. En het is om die reden dat de gemeentelijke organisatie dus soms ondanks grootse verandertrajecten rustig doorgaat zonder dat er echt veel verandert, terwijl ze naar buiten toe de loftrompet kan steken over ‘succesvolle’ verandering.

Ben je na het lezen van dit interview nieuwsgierig geworden naar Thijs Homan of zijn boek ‘De Veranderende Gemeente’, kijk dan eens op zijn website www.thijs-homan.nl. De publicatie is  downloadbaar via www.aeno.nl/de-veranderende-gemeente.

Gemeente van Morgen

Dit interview maakt deel uit van een serie gesprekken met gemeentesecretarissen, bestuurders en andere gezichtsbepalende personen binnen het gemeentelijk domein over de gemeente van Morgen. Hierbij kijken we zowel naar ontwikkelingen in de gemeentelijke sector voor de komende vijf jaar als naar de situatie van vandaag, om vervolgens te bepalen wat er nodig is om van vandaag naar morgen te bewegen.